养猪场不用拆除了

今年6月26日一早，海南农垦畜牧集团股份有限公司(下称海垦畜牧公司)经理张建平来到海南省琼中县检察院，紧握着该院检察长傅剑平的手道出了心声。他还送上一面写有“为海垦企业疏堵，促畜牧产业发展”的锦旗，以表谢意。

非法占地建猪场

刑事行政同处罚

2012年7月，海垦畜牧公司为响应政府大力发展生猪养殖、保障市场猪肉供应的号召，决定兴建两个种猪场。几经调研选址，最终在琼中县新进农场旁及湾岭镇选择了两块地开始筹建种猪场。2013年3月，获得国家中央农业综合开发产业化经营项目150万元的资金支持，这更坚定了海垦畜牧公司加紧建设猪场、扩大再生产的信心。

海垦畜牧公司在向县相关行政部门申报征地审批手续的同时，开始筹资备料准备开工建设两个种猪场。之后，采取未批先建的办法，开始平整土地建设猪场，在此过程中，两处猪场共占用林地35.5亩。

海垦畜牧公司非法占用林地建猪场的行为，很快被琼中县公安局察觉。2014年7月，县公安局分别对两处所占林地情况，以涉嫌非法占用农用地35.5亩为由，作出刑事立案侦查决定。

刑事立案后，企业面临在建猪场中途下马、员工失业的窘境，特别是93名贫困户员工怕被解雇后生活没着落，整天忧心忡忡。公司经理张建平更是寝食难安——一旦猪场停建，将面临因订购种猪苗及招聘员工而引发的合同风险。

一波未平一波又起。正当张建平冥思苦想如何才能摆脱困境时，2014年12月30日，琼中县国土环境资源局听闻海垦畜牧公司非法占地建猪场后，迅速派员现场勘查。结果显示：新进农场旁占地21.24亩兴建规模化猪场，已建成14幢猪舍，4幢职工宿舍，改变土地用途;湾岭镇一带占地19.93亩兴建种猪场，建成11幢猪舍、1幢饲料加工用房、2幢职工宿舍及1幢办公综合楼，亦改变土地用途。

几天后，一份行政处罚决定书被送至海垦畜牧公司。决定书明确指出，恢复土地原状，罚款41万余元。对于海垦畜牧公司而言，这无疑是雪上加霜。

海垦畜牧公司一面向海南省林业局、琼中县公安局等部门递交材料，以“猪场动工在前，林业保护规划制订在后”为由，要求作撤案处理;一面对行政处罚决定提出免除处罚的申辩。

尽管如此，2015年5月20日，琼中县法院仍作出对41万余元罚款强制执行的行政裁定书。同年7月8日，海垦畜牧公司缴纳了该笔罚款。而有关此事的刑事案件一直未侦查终结，对“恢复土地原状”的行政处罚也一直未得到执行，并且一拖就是7年。

企业经营陷困境

检察监督解难题

7年间，对海垦畜牧公司的刑事立案，“恢复土地原状”的行政处罚，像悬在海垦畜牧公司头上的两把“利剑”，不知何时就会落地。

7年间，海垦畜牧公司一直向有关部门反映建设猪场有政策支持，合理合法，但问题始终没有得到解决。

2020年12月，琼中县检察院有关部门在撤案监督走访过程中，这件历时7年仍未办结的“疑难案件”引起了检察官的注意。公司经理张建平向检察官诉说了自己一肚子的委屈——由于案件缠身，顾虑重重，企业一直不敢大力投入生猪生产，员工情绪也不稳定，生产效益受到严重影响。

几天后，张建平受邀来到琼中县检察院，向接待他的该院检察长傅剑平叙述了建猪场被处罚的全过程，请求检察机关依法监督。

“为民营企业发展营造良好法治环境，检察机关责无旁贷。”傅剑平仔细看完张建平的信访材料后坚定地说。接着，傅剑平召集该院刑事检察、民行检察部门负责人开会，对此案进行全面客观分析研究，最终决定由傅剑平包案，彻底查清这起久拖不决案件背后的问题，给海垦畜牧公司一个满意的答复。

翌日一早，傅剑平带领3名办案检察官来到猪场实地调查取证，核实建猪场的前因后果。核查发现，两处猪场已累计投资5857万元，两年来共出栏肥猪、种猪、仔猪9万余头。该公司在脱贫攻坚中积极参与琼中县扶贫工作，为地区合作社的93名贫困户提供“五统一”服务，贫困户养猪达标后统一收回，生活无后顾之忧。特别是在“非洲猪瘟”疫情发生期间，两个猪场一直保持生猪正常销售，对保证海南市场猪肉供应、抑制生猪价格上涨、保障农户复产起到积极作用。

“海垦畜牧公司如被提起公诉，可能导致猪场被拆除，各种损失难以弥补，也不利于落实稳定猪价的国家政策。”傅剑平向记者介绍说。

“鉴于该案涉及琼中营商环境和民生稳控，案情复杂、时间跨度长、社会影响大，检察长带着我们仔细梳理案情，多次与侦查机关沟通案件进展情况，了解该案久拖不决的原因，向相关部门调阅案发时林地保护利用规划材料，审查审批手续等书证，并采用‘无人机+大数据’技术，对占用土地情况进行实地勘查。经过细致审查，我们厘清了该案的疑难点、争议点，及时向海南省检察院及琼中县委政法委汇报，确保案件处理经得起法律、历史的检验，实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。”办案检察官李少杰说。

今年1月18日，琼中县委政法委就此案召开会议，听取案情汇报后，明确要求由县检察院牵头依法依规查明案情，解除企业后顾之忧，为企业发展提供法治保障。

准确适用法律法规

刑事行政案均撤销

为将此案办成铁案，既符合法律规定又能为企业解困，检察官在重新审查全部案件材料的同时，全面收集涉及此案的法律、地方法规及政策标准等。功夫不负有心人，办案检察官最终得出了行政机关对涉案企业非法占用林地行为的立案及处罚标准，仍停留在法律政策调整之前的认知上的结论——根据2018年海南省六届人大三次会议发布实施的《关于实施海南省规划的决定》及琼中县的规划，2018年以后，涉案土地已被调出林地规划范围，作为设施农业用地使用。

同时，2019年发布的《国家林业和草原局关于生猪养殖使用林地有关问题的通知》，2021年海南省自然资源和规划厅、海南省农业农村厅、海南省林业局联合出台的《关于设施农业用地和“只征不转”“不征不转”项目涉林问题整改有关事项的通知》等文件规定，生猪养殖使用林地保护利用规划中宜林地的，可以由养殖企业(户)与农村集体经济组织、林地承包方或经营单位签订租赁合同，报县级林业和草原主管部门备案。

由此可见，按上述规定，海垦畜牧公司所建两处猪场用地已不需要审批。

既然对生猪养殖使用林地相关法规及政策有新的规定，琼中县公安局对海垦畜牧公司的刑事立案和县国土环境资源局的行政处罚，已无实际意义。

2021年4月30日，琼中县检察院向县公安局发出通知书，要求说明对海垦畜牧公司两处猪场以涉嫌非法占用农用地罪立案的理由。

接到通知书后，县公安局很快作出答复：针对海垦畜牧公司两处猪场涉嫌非法占用农用地案，因情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪。2021年5月7日，县公安局作出撤销案件的决定。

刑事案件被撤销后，县国土环境资源局对海垦畜牧公司作出的“恢复土地原状”的行政处罚还悬而未决。琼中县检察院对该案罚款部分已经过法院裁定强制执行的情况进行分析研判后，很快依法启动行政争议实质性化解程序。

在调查核实的基础上，该院邀请县国土环境资源局等部门负责人开展会商，大家面对现实，分析问题症结，一致认为，该行政处罚从法律层面及社会效果上来看，已不具有继续执行的必要性。6月17日，县国土环境资源局决定，不再对海垦畜牧公司涉案猪场项目进行拆除。至此，该案涉及的行政争议也得到了实质性化解。

拖了7年的案子终于圆满结案。“很欣慰，通过我们的不懈努力，终于使企业从困境中解脱出来。”办案检察官王梅茜对记者说。

检察官说法

吃透法律政策是为企业维权的关键

这起因非法占用林地建设生猪养殖场而被刑事立案、行政处罚的案子，消耗了企业7年多的光阴。在办案检察官的努力下，刑事案件撤案，行政处罚撤销，企业从困境中解脱，取得了良好的监督效果。再次检视这起案件，引发了我们很多思考。

进入新时代、新发展阶段，民营企业在民主、法治、公平、正义等方面有层次更高、内涵更丰富的司法需求，对刑事、行政检察监督工作也提出了更高要求。在办理此案中，占用林地建设的生猪养殖场是否可以适用设施农业用地政策，直接关系到企业是否构成非法占用农用地罪。检察官针对这一问题，从法律规定、行政主体、支持政策等方面出发，考察设施农业用地政策适用的范围，寻求保护生猪基础产能与林地保护之间的平衡。

吃透法律政策是为企业维权、办好此案的关键。如果未能及时了解到国家对生猪养殖使用林地保护法规及政策的调整，那么，检察机关监督刑事案件撤案、行政处罚撤销便缺乏法律政策依据。由此看来，检察办案必须立足法律监督职能定位，厘清、辨明涉案企业的实际诉求，以实质性化解行政争议为追求目标，吃透相关法律政策，找到监督关键点，依职权启动监督程序。这就需要检察官在办案中跳出案件，运用系统思维，既帮助企业走出困境，又让各方从争议中解脱，达成对法律适用的共识。

法律不是冷冰冰的条文，处罚决定也不是僵硬不变的，如果局限于就案办案，只会让程序空转，问题始终得不到解决。法治是最好的营商环境。检察机关在办理涉民营企业行政检察监督案件中，应吃透法律和政策，充分发挥法律监督职能作用，采取多元化手段化解行政争议，积极服务和保障民营企业合法权益，维护司法公正与权威。